Рекомендации по применению отдельных положений Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц»

Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь подготовил «Рекомендации по применению отдельных положений Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц». Они представлены в виде ответов на вопросы, поступившие в ходе республиканского семинара «Совершенствование работы с обращениями граждан в государственных органах и организациях», который состоялся 17 февраля 2012 года в Минске.

1. В Законе Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» предусмотрено, что электронные обращения направляются в государственные органы и иные государственные организации посредством глобальной компьютерной сети Интернет на адрес их электронной почты либо размещаются в специальной рубрике на их официальных сайтах в глобальной компьютерной сети Интернет в соответствии с установленными законодательством требованиями к содержанию соответствующих сайтов. Может ли государственный орган использовать для приема электронных обращений лишь один из указанных способов?

Нет. Закон предусматривает обязанность для государственных органов и организаций по обеспечению двух указанных способов подачи электронного обращения. Выбор конкретного способа направления электронного обращения – право самого заявителя.

Вместе с тем следует учитывать, что приоритетным способом направления электронных обращений является направление их через специальную форму для электронных обращений, размещаемую на сайте организации. Направление электронного обращения через специальную форму гарантирует его получение и рассмотрение. При направлении электронного обращения на адрес электронной почты организации существует возможность отсеивания определенных сообщений различными защитными фильтрами, установленными в организации, увеличивается риск утраты такого обращения.

2. В адрес организации поступают электронные обращения от граждан, проживающих в республиках бывшего СССР или других государствах. Подпадают ли такие обращения под действие Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц»?

Действие Закона распространяется на находящихся на территории Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства, представительств иностранных организаций. Эти субъекты пользуются правом на обращение наравне с гражданами Республики Беларусь и юридическими лицами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией Республики Беларусь, законами и международными договорами Республики Беларусь. Предоставление им права на обращение объясняется тем, что вне территории государства гражданской принадлежности они не всегда в состоянии прибегнуть к оперативной защите своих прав с помощью государства гражданской принадлежности.

По смыслу Закона на электронные и письменные обращения, в которых в качестве адреса места жительства указана не Республика Беларусь, и при отсутствии информации о наличии у заявителя гражданства Республики Беларусь действие Закона не распространяется. Такие обращения не требуют ответа. Вместе с тем это не препятствует в отдельных случаях по усмотрению государственного органа или иной организации с учетом содержания обращений направлять на них ответы.

3. Подпадают ли под действие Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц» обращения об оказании безвозмездной (спонсорской) помощи (например, оказание материальной помощи на лечение и т.д.)?

Согласно статье 2 Закона действие Закона не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах, а также иные обращения, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения.

Порядок оказания безвозмездной (спонсорской) помощи регулируется Указом Президента Республики Беларусь от 1 июля 2005 г. № 300 «О предоставлении и использовании безвозмездной (спонсорской) помощи». Безвозмездная (спонсорская) помощь предоставляется безвозвратно на основе добровольности и свободы выбора ее целей и на основании соответствующего гражданско-правового договора. Учитывая правовую природу заявлений об оказании спонсорской помощи (гражданско-правовая оферта), полагаем, что на такие ходатайства действие Закона не должно распространяться.

Включение подобных заявлений в сферу действия Закона повлечет необходимость по правилам Закона рассматривать и другие заявления, которые в последующем также требуют заключения гражданско-правовых договоров (предложения о приобретении канцелярских и офисных товаров и т.д.).

4. Если в электронном обращении не указан адрес места жительства, как поступать с таким обращением?

В соответствии со статьей 23 Закона анонимными обращениями являются обращения заявителей, в которых не указаны фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется) либо инициалы гражданина или адрес его места жительства (места пребывания) и (или) места работы (учебы) либо наименование юридического лица (полное или сокращенное) или его место нахождения. С учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части первой пункта 1 статьи 25 Закона, электронные обращения, в которых отсутствуют фамилия, имя, отчество или адрес места жительства, являются анонимными. Такие обращения не подлежат рассмотрению, если они не содержат сведений о готовящемся, совершаемом или совершенном преступлении. Тем не менее, как и любое обращение, они подлежат учету и регистрации.

5. В организацию неоднократно поступают жалобы на судебное постановление от одного и того же заявителя, которые возвращаются такому заявителю. Кроме того, в ряде случаев один и тот же заявитель неоднократно обращается с идентичным обращением, которое не относится к компетенции организации. Можно ли прекратить переписку по таким обращениям при том, что по существу данные обращения не рассматривались?

Прекращение переписки осуществляется при оставлении в соответствии с абзацем шестым пункта 1 статьи 15 Закона повторного обращения без рассмотрения по существу (если заявителем подано повторное обращение, в том числе внесенное в книгу замечаний и предложений, если оно уже было рассмотрено по существу и в нем не содержатся новые обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения обращения по существу). В этом случае заявителю письменно сообщается, что повторное обращение необоснованно и переписка с ним по этому вопросу прекращается.

При поступлении обращения государственный орган или иная организация имеют следующие альтернативы:

перенаправление по компетенции;
ответ по существу;
оставление без рассмотрения по существу и возвращение обращения заявителю с разъяснением порядка обжалования судебного постановления.

Таким образом, по обращению может быть принято решение о прекращении переписки только в том случае, если обращение рассматривалось организацией по существу.

В этой связи по каждому обращению, содержащему жалобу на судебное постановление, должно приниматься решение о возвращении обращения и разъясняться порядок обжалования такого постановления.

Каждое обращение, не относящееся к компетенции организации, должно либо направляться по компетенции, либо оставляться без рассмотрения по существу в порядке, предусмотренном статьей 15 Закона.

6. Можно ли на основании электронного обращения заявителя предоставлять документы, в которых содержатся персональные данные этого же заявителя (фамилия, паспортные данные и т.д.). Например, копию таможенной декларации?

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. «Об информации, информатизации и защите информации» к информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, относится, в частности, информация о частной жизни физического лица и персональные данные (ст. 17).

При этом сбор, обработка, хранение информации о частной жизни физического лица и персональных данных, а также пользование ими осуществляются с согласия данного физического лица, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь (ст. 18).

Представляется, что электронное обращение от лица, чьи персональные данные содержатся в запрашиваемых документах, не может являться достаточным подтверждением получения согласия лица на направление по электронной почте таких данных.

7. В электронном обращении указан несуществующий адрес места жительства (места пребывания) гражданина и нет информации о его месте работы (учебы). Как расценивать такое обращение?

Данное обращение является анонимным. Фактически в нем отсутствует адрес места жительства (места пребывания) заявителя. Такие обращения регистрируются, но не рассматриваются и ответы на них не направляются.

8. Являются ли устными обращениями звонки по телефону?

В соответствии с Законом устные обращения подаются в ходе личного приема. Таким образом, действие Закона не распространяется на телефонные звонки, в том числе и на телефонные звонки в ходе проведения «прямых телефонных линий» и «горячих линий». Порядок рассмотрения сообщений, поступающих в ходе проведения «прямых телефонных линий» и «горячих линий», регламентирован отдельно постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 28 июня 2011 г. № 854 «О некоторых вопросах работы с обращениями граждан и юридических лиц». Данным постановлением определены понятия «прямых телефонных линий» и «горячих линий», установлен порядок регистрации и рассмотрения поступающих звонков, в том числе форма регистрационно-контрольной карточки, в которой фиксируются соответствующие сообщения и т.д.

9. Можно ли отказать в личном приеме, если заявитель обращается по вопросу, который не относится к компетенции государственного органа или иной организации?

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона должностные лица организаций, проводящие личный прием, не вправе отказать в личном приеме при обращении по вопросам, относящимся к компетенции этих организаций, в порядке, установленном Законом, за исключением случаев, когда заявителю в ходе личного приема уже был дан исчерпывающий ответ на интересующие его вопросы либо когда переписка с этим заявителем по таким вопросам была прекращена.

Таким образом, по смыслу Закона у должностного лица, проводящего личный прием, есть право отказать в личном приеме в следующих случаях:

заявителю в ходе личного приема уже был дан исчерпывающий ответ на интересующие его вопросы;
переписка с заявителем по интересующим его вопросам была прекращена;
вопрос, с которым заявитель обращается на личный прием, не относится к компетенции организации (соответствующие сведения могут быть получены, например, в ходе предварительной записи на личный прием);
заявитель обращается на личный прием в нарушение установленного порядка (например, не в приемные дни и часы).

10. Действие Закона не распространяется на переписку государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами. Что понимается под этой формулировкой?

Взаимоотношения государственных органов с иными субъектами при реализации возложенных на них функций зачастую осуществляются в рамках особого правового режима, нередко связанного с наличием властных полномочий у одной из сторон. Сроки исполнения документов, форма и содержание ответа устанавливаются тем органом, который направляет соответствующий документ, у органа, готовящего ответ, нет возможности обжаловать принятое на основании его ответа решение или перенаправить полученное поручение в другой орган и т.д. В подобных случаях речь идет не о взаимоотношениях власти и населения, а о реализации управленческих полномочий государственных органов.

Типичными примерами рассматриваемых ситуаций являются:

направление поручений государственными органами нижестоящим органам или иным организациям, в том числе доведение прогнозных показателей;
направление в государственный орган отчетов об исполнении поручений или о соблюдении требований актов законодательства;
запрос одним государственным органом позиции другого органа или иной организации по какому-либо вопросу;
запрос государственным органом информации у субъекта хозяйствования о проблемах правоприменения, о вопросах, поднятых в поступившей в государственный орган жалобе, и т.д.

При этом термин «переписка государственного органа» в равной степени охватывает как письма, исходящие из государственного органа, так и, наоборот, письма, адресованные такому органу, независимо от того, осуществляется такая переписка в письменном или электронном виде.

11. Исполкомом прекращена переписка с заявителем. Он обращается с тем же вопросом в вышестоящий орган, который перенаправляет обращение в тот же исполком, который прекратил с заявителем переписку, для рассмотрения и ответа заявителю. Как в данном случае правильно поступать исполкому? Надо ли давать ответ заявителю, хотя с ним прекращена переписка?

В соответствии с Законом повторное обращение – обращение, поступившее в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу два и более раза.

Буквальное прочтение рассматриваемого положения оставляет открытым вопрос о возможности признания обращения повторным, если оно переадресовано из одного органа в другой. По нашему мнению, такое обращение является повторным. При этом не имеет значения, было ли оно непосредственно направлено заявителем или перенаправлено по компетенции иным субъектом. Важно, что обращение поступило в один и тот же орган, по одному и тому же вопросу.

С учетом изложенного полагаем, что при получении такого обращения исполком должен проинформировать организацию, перенаправившую обращение, о том, что с заявителем прекращена переписка и приложить копию ответа на обращение по существу.

В этом случае заявитель должен быть проинформирован о том, что ранее с ним была уже прекращена переписка. Данное уведомление обусловлено тем, что вышестоящий орган при перенаправлении обращения проинформировал заявителя о направлении обращения по компетенции с поручением дать заявителю ответ по существу.

12. В обращении указано сразу несколько адресатов (различных государственных органов). Если обращение не относится к компетенции организации, в которую оно поступило, надо ли перенаправлять в компетентную организацию, если в списке адресатов данная организация уже указана, либо возвращать обращение заявителю и разъяснять, куда он должен обратиться за решением своего вопроса?

Да. Это обязательное требование Закона, независимо от того, направлял в эту организацию заявитель свое обращение или нет. Кроме того, возможна ситуация, когда заявитель в списке рассылки указал сразу несколько адресов, но обращение по этим адресам в действительности не направлял.

13. Письменные обращения должны быть рассмотрены не позднее пятнадцати дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, – не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами. Надо ли уведомлять заявителя о превышении 15-дневного срока?

Нет. Закон предусматривает необходимость уведомления заявителя только при превышении месячного срока. В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Закона в случае, если для решения изложенных в обращениях вопросов необходимы совершение определенных действий (выполнение работ, оказание услуг), получение информации из иностранного государства в сроки, превышающие месячный срок, заявители в пятидневный срок со дня продления срока рассмотрения обращений уведомляются о причинах превышения месячного срока и сроках совершения таких действий (выполнения работ, оказания услуг) или сроках рассмотрения обращений по существу.

14. Можно ли считать обращение повторным, если первоначально оно было направлено в электронном виде, а впоследствии в письменном, и наоборот?

Повторное обращение – обращение, поступившее в одну и ту же организацию, к одному и тому же индивидуальному предпринимателю от одного и того же заявителя по одному и тому же вопросу два и более раза. Принимая во внимание, что электронные обращения, поступившие в государственные органы и иные государственные организации, подлежат рассмотрению в порядке, установленном для рассмотрения письменных обращений, с учетом особенностей, предусмотренных Законом, полагаем, что такие обращения могут признаваться повторными.

В данном случае можно провести аналогию с личным приемом. Закон предусматривает возможность отказа в личном приеме, если с заявителем уже прекращена переписка по интересующему его вопросу. То есть правовые последствия одного вида обращений (письменное обращение) переносятся на другой вид обращения (устное обращение).

15. По обращению дано обещание о выполнении требуемых работ через определенный отрезок времени (например, год). Требуется ли направлять промежуточные ответы заявителю и если да, то с какой периодичностью?

В соответствии с частью второй пункта 3 Закона в случае, если для решения изложенных в обращениях вопросов необходимы совершение определенных действий (выполнение работ, оказание услуг), получение информации из иностранного государства в сроки, превышающие месячный срок, заявители в пятидневный срок со дня продления срока рассмотрения обращений уведомляются о причинах превышения месячного срока и сроках совершения таких действий (выполнения работ, оказания услуг) или сроках рассмотрения обращений по существу.

При этом согласно пункту 17 Положения о порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц в государственных органах, иных организациях, у индивидуальных предпринимателей, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 1786, контроль за рассмотрением обращений заявителей завершается, если все поставленные в них вопросы рассмотрены, приняты необходимые меры и заявителям даны ответы в письменной, устной или электронной форме.

Решение о снятии с контроля обращений принимают руководители государственных органов, иных организаций, индивидуальные предприниматели или уполномоченные ими должностные лица.

Таким образом, обращения, по которым даны обещания, должны приниматься на контроль с целью обеспечения выполнения обещаний в оговоренные сроки. Вместе с тем законодательством не предусматривается обязательных промежуточных ответов по находящимся на контроле обращениям, а также не регламентирована их периодичность. Подобные дополнительные формы контроля могут вводиться по решению руководителя организации, осуществляющей контроль за исполнением обращений.

16. По общему правилу ответы на электронные обращения должны направляться на адрес электронной почты заявителя. Должны ли такие ответы направляться на сканированном бланке со сканированной подписью или допустимо направление таких ответов без сканирования бланка и подписи?

В соответствии с пунктом 220 Инструкции по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. № 4, документ в электронном виде должен иметь все реквизиты, установленные для аналогичного документа на бумажном носителе, за исключением оттисков печатей и штампов. Расположение и оформление реквизитов в формуляре документа в электронном виде при его внешнем представлении должно соответствовать требованиям, установленным пунктом 35 Инструкции.

Вместе с тем часть вторая пункта 3 Инструкции предусматривает, что особенности оформления, обработки и хранения организационно-распорядительных документов, относящихся к нормативным правовым актам Республики Беларусь, содержащих государственные секреты и иную охраняемую законодательством информацию, обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц и документов, связанных с их рассмотрением, заявлений заинтересованных лиц, обращающихся за осуществлением административных процедур, и иных документов, связанных с осуществлением административных процедур, регулируются актами законодательства Республики Беларусь.

В этой связи следует учитывать, что пунктом 6 статьи 25 Закона предусмотрены упрощенные требования к содержанию ответа на электронное обращение, среди которых отсутствует такой реквизит, как подпись, что исключает необходимость сканирования текста ответа. Таким образом, при направлении ответа на электронное обращение не требуется сканирования бланка или подписи.

17. В организацию поступает обращение, в котором содержится информация, затрагивающая права другого лица. Имеет ли право на ознакомление с обращением лицо, чьи права затрагиваются поданным обращением?

Решение данного вопроса зависит от содержания обращения. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона должностные лица и иные работники организаций, индивидуальные предприниматели и их работники не имеют права разглашать сведения о личной жизни граждан без их согласия, а также сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну, ставшие им известными в связи с рассмотрением обращений.

К данным о личной жизни относятся сведения о семейных, бытовых, личных отношениях, не подлежащих контролю со стороны государства и являющихся исключительно личным делом человека. Эта информация может выдаваться и использоваться только в целях борьбы с преступностью, защиты здоровья граждан и др.

В частности, к тайне личной жизни граждан могут быть отнесены сведения, использование которых без согласия заинтересованных лиц может нанести ущерб моральным и имущественным интересам граждан (Инструкция о режиме доступа к документам, содержащим сведения, относящиеся к тайне личной жизни граждан, утвержденная приказом Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь от 3 июля 1996 г. № 21).

Таким образом, если обращение содержит подобные сведения, ознакомление с ним возможно с согласия лица, сведения о котором указаны в данном обращении.

18. Как отграничить деловую переписку от обращений юридических лиц в местных исполнительных и распорядительных органах?

В настоящее время в местные исполнительные и распорядительные органы поступает большое количество писем от юридических лиц. При этом можно выделить основные группы вопросов:

в выделении земельных участков;
согласование проектно-сметной документации;
согласование режима работы;
заключение, изменение и прекращение инвестиционных договоров;
проведение массовых мероприятий;
согласование размещения рекламы;
закупка канцелярских и других офисных принадлежностей;
переписка по поводу исполнения различных гражданско-правовых договоров (уточнение сроков и порядка их исполнения и т.д.).

Отнесение или не отнесение соответствующих вопросов к обращениям происходит с учетом сферы действия Закона.

Действие Закона не распространяется на обращения юридических лиц, подлежащих рассмотрению в соответствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах, а также иные обращения, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения. Действие Закона также не распространяется на переписку государственных органов при выполнении ими функций, возложенных на них нормативными правовыми актами.

Порядок выделения земельных участков детально урегулирован Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2007 г. № 667 «Об изъятии и предоставлении земельных участков». Выделение земельного участка по своей природе является административной процедурой и действие Закона на эти отношения не распространяется. Также под определение административной процедуры и соответственно под регулирующее воздействие законодательства об административных процедурах подпадает согласование режима работы, а также согласование размещения рекламы. Данные действия осуществляются на основании заявления заинтересованного лица с приложением определенного пакета документов и заканчиваются вынесением решения, влияющего на права или обязанности обратившегося.

Согласование проектно-сметной документации осуществляется в рамках заключения и исполнения договора строительного подряда. Соответственно данные отношения также не подпадают под действие Закона, а регулируются гражданским законодательством. Так, в частности, статьей 698 Гражданского кодекса Республики Беларусь(далее – ГК) предусмотрено, что подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с проектной документацией, устанавливающей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, в том числе со сметной документацией (сметой), определяющей цену работы. Подрядчик, обнаруживший в ходе строительства неучтенные в проектно-сметной документации работы и в связи с этим необходимость проведения дополнительных работ и увеличения сметной стоимости строительства, обязан сообщить об этом заказчику. При неполучении от заказчика ответа на свое сообщение в течение десяти дней, если законодательством или договором не предусмотрен иной срок, подрядчик обязан приостановить соответствующие работы с отнесением убытков, вызванных простоем, на счет заказчика.

Согласно статье 699 ГК изменения проектно-сметной документации, требующие дополнительных расходов для подрядчика, осуществляются за счет заказчика на основе согласованной сторонами дополнительной сметы.

Действие Закона также не распространяется на заключение инвестиционных договоров. Порядок их заключения и изменения урегулирован Декретом Президента Республики Беларусь от 6 августа 2009 г. № 10 «О создании дополнительных условий для инвестиционной деятельности в Республике Беларусь» и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами.

Аналогичным образом Закон не применяется к отношениям по подаче и рассмотрению заявлений о проведении массовых мероприятий. Данные вопросы урегулированы детально в Законе Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь».

Заявления с предложениями закупки канцелярских и других офисных принадлежностей по своей правовой природе являются гражданско-правовой офертой к заключению договора и регулируются гражданским законодательством. Действие Закона на эти отношения не распространяется.

Переписка по поводу исполнения различных гражданско-правовых договоров также является частью договорной работы организации и по своей природе не может рассматриваться в качестве обращений юридических лиц.

Вместе с тем следует учитывать, что если поступившее в местный исполнительный и распорядительный орган заявление или иное письмо касается разъяснения законодательства по рассмотренным вопросам, то оно подпадает под действие Закона, подлежит регистрации и рассмотрению в соответствии с Законом. Данный подход объясняется тем, что названные выше специальные законодательные акты данный вопрос не регламентируют.

Для лучшей организации работы и четкого выделения из деловой переписки обращений юридических лиц представляется целесообразным обобщение поступающих писем от юридических лиц и разделение их на определенные блоки, применительно к которым и будет решаться вопрос об отнесении соответствующих писем к обращениям юридических лиц. При этом наиболее типичными примерами обращений юридических лиц могут быть обращения:

о разъяснении законодательства;
о получении информации (о планах строительства, перспективах государственного регулирования и т.д.);
с предложениями о разработке или об изменении нормативных правовых актов;
с жалобами на несоблюдение или неправильное применение законодательства со стороны конкретных организаций.

19. Можно ли завести для получения электронных обращений отдельный адрес электронной почты при том, что в соответствии с Законом электронные обращения направляются на адрес электронной почты организации в сети Интернет?

Да. Но если электронное обращение поступит на общий адрес электронной почты организации, оно также должно быть зарегистрировано и рассмотрено как электронное обращение.